2021年新修订的《行政处罚法》第9条将“责令关闭”增设为行政处罚种类。在生态环境保护法律法规中，“责令关闭”一词也多次出现。在生态环境行政处罚领域，应如何理解和适用“责令关闭”，笔者有以下几点想法。

并非所有的“责令关闭”都是行政处罚

虽然旧《行政处罚法》并未明确将“责令关闭”列为行政处罚种类，但按照旧《行政处罚法》第8条的规定，“责令关闭”属于法律规定的其他行政处罚。而且，早在2010年，《环境行政处罚办法》第10条第四项就将“责令关闭”列为环境行政处罚种类之一。

需要注意的是，并非所有的“责令关闭”都是行政处罚。如对在饮用水水源一级保护区内已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府依据《水污染防治法》第65条第一款的规定责令拆除或者关闭；对在饮用水水源二级保护区内已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府依据《水污染防治法》第66条第一款的规定责令拆除或者关闭。

至于“责令关闭”措施是否属于行政处罚，可以结合行政处罚的定义从三方面进行理解：一是外部性，行政机关基于行政管理职责，对违反了行政管理秩序的当事人作出的行政行为；二是新的不利负担，该措施减损当事人权益或者增加义务；三是惩戒性，实施该措施的目的是惩戒违法当事人。不符合上述三个条件的“责令关闭”，不能认定为行政处罚。

行政处罚责令关闭的设定方式有多种

通过对《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《噪声污染防治法》《放射性污染防治法》等法律条文统计可以看出，“责令关闭”这一行政处罚的设定方式有如下几种：

一是直接规定由人民政府责令关闭。如《水污染防治法》第87条规定：“违反本法规定，建设不符合国家产业政策的小型造纸、制革、印染、染料、炼焦、炼硫、炼砷、炼汞、炼油、电镀、农药、石棉、水泥、玻璃、钢铁、火电以及其他严重污染水环境的生产项目的，由所在地的市、县人民政府责令关闭。”

二是报请人民政府责令关闭。如《水污染防治法》第86条规定：“违反本法规定，生产、销售、进口或者使用列入禁止生产、销售、进口、使用的严重污染水环境的设备名录中的设备……情节严重的，由县级以上人民政府经济综合宏观调控部门提出意见，报请本级人民政府责令停业、关闭。”

三是报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。如《环境保护法》第60条规定：“企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准……情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。”规定“报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”的还有《水污染防治法》《大气污染防治法》《噪声污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《海洋环境保护法》等相关条文。根据是否进一步限定适用范围，此种方式又可以分为四类：

一是出现违法行为即可报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。如《水污染防治法》第91条第一款，《固体废物污染环境防治法》第114条第一款，《噪声污染防治法》第74条第一款。

二是情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。如《水污染防治法》第83条、第85条、第94条第一款，《大气污染防治法》第99条，《噪声污染防治法》第72条、第75条等。

三是造成重大或者特大污染事故的，还可以报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。如《水污染防治法》第94条第一款规定，造成重大或者特大水污染事故的，还可以报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。

四是被责令改正，拒不改正的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。如《大气污染防治法》第101条、第102条第一款、第118条第二款，《噪声污染防治法》第74条第二款。

责令关闭的实施主体如何确定？

现行生态环境保护法律法规共有三种设定“责令关闭”行政处罚的方式，分别为：报经有批准权的人民政府批准，责令关闭；报请人民政府责令关闭；由人民政府责令关闭。

实践中争议最大的是第一种设定方式，即报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。关于这种设定方式的理解有两种：第一种理解是，“责令关闭”的处罚决定由生态环境等主管部门作出，生态环境等主管部门在作出决定前报经有批准权的人民政府批准；第二种理解是，“责令关闭”的处罚决定由有批准权的政府直接作出。

全国人大常委会法制工作委员会行政法室曾就《大气污染防治法》第99条的适用问题征求原环境保护部的意见，原环境保护部办公厅于2016年12月24日回函即《关于〈大气污染防治法〉第九十九条有关适用问题意见的复函》（环办政法函[2016]2336号）。原环境保护部的倾向性意见是，建议将责令关闭的实施主体解释为“有批准权的人民政府”，并对如此解释的理由进行了充分阐述。

对于报经有批准权的人民政府批准的“责令关闭”，需经哪一级人民政府批准，现行法律法规中均未明确。按照《行政许可法》第69条关于作出许可决定的行政机关或者其上级行政机关可以撤销行政许可之规定，如果相关企业（事业）单位在设立时经过人民政府批准的，执法机关如果建议予以关闭，应当报该人民政府或者该人民政府的上级人民政府批准；如果相关企业（事业）单位在设立时未经人民政府批准，但履行了登记程序的，执法机关如果建议予以关闭，应当经登记机关的本级人民政府或者该人民政府的上级人民政府批准。